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　　医疗领域引入PPP能够实现“政府支出减少、社会资本获利、社会公众获益”三方共赢局面。以下为医疗领域PPP项目3大案例分析

　　北京市门头沟区医院坐落在北京西部燕山脚 下，位于门头沟地区政治、文化、经济中心地带。 1951年建院，至今已有60年的历史，是一所集 医疗、教学、科研、预防、保健、急诊、急救为 一体的区域医疗中心，承担着门头沟区近30万人 口的基本医疗服务。

　　根据2009年3月18日国务院出台《医药卫 生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》， 2010年门头沟区医院被定为公立医院改革试点单 位。在区政府的大力支持下，引进了凤凰医疗集 团优质资源进行医院改革，成为北京首家引入社 会资本的公立医院。

　　2010年8月，北京门头沟区医院作为北京首家引入社会资本的公立医院， 采用PPP模式中的ROT模式（Rebuild-Operate-Transfer，重构一运行一移交）， 将公立医院改革纳入社会的集团化运营中。门头沟区医院与凤凰医疗集团合 作办医，取消院长行政级别，建立理事会领导下的院长负责制，该理事会实 行委任制，举办单位和政府各委任3名，年度计划、预算和人事任免等重大 决策全部由理事会完成。

　　医院组建监事会，由政府部门、合作方、医院职工代表共9人组成。凤 凰医疗集团组成管理团队，门头沟政府每年支付其200万管理费，改革的效 果可从数字的变化初见端倪，从医院管理来看，床位从改革前的252张增至 502张，副高职称人员由48人增至60人；从百姓就医来看，2012年，医院 门诊急诊人数达到48万人次，同比增长28.6%;次均住院费用远低于同级同 类医院平均水平9.84%。

　　此外，凤凰医疗集团管理模式中也存在IOT模式。通过对医院进行固定 投资承诺，改善医院的医疗设施和诊疗设备，以交换在若干年期限内管理和 营运相关医院，并收取医院的管理费以及为医院供应药品、医疗器械和耗材 的权利。该模式在医院的产权性质不变、非营利性质不变、人员隶属关系不 变的情况下，公司对医院全权管理。

　　北京门头沟区医院项目中，社会资本与政府在重构层面上形成了四个突 破：第一，实现了由出资人与社会力量共同担任的理事会，实现了由社会资 本方担任院长职务，成为医院的法人，同时取消院长的行政级别；第二，在 保留公立医院原有事业编制的前提下，改高层管理人员的行政任免为聘任制， 放开人员工资总额控制以重塑激励机制；第三，构建医院自我监管、卫生局 行业监管和第三方监管的多重监管机制；第四，医师管理则做到了专业机构集团所属医院内部医生的多点执业。

　　门头沟模式涉及的参与主体有：门头沟区政府、门头沟区人民医院和凤 凰医疗集团。政府的政策和“五变八不变”理念决定了公立医院改革的基调 和性质，其最大目的在于保持公立医院的公益性，同时改革医院管理体制，实现“管办分离”，改变以往政府既是裁判员又是运动员的局面。这些改革举 措与现代政府职能转变的要求一致，是减少寻租的有效途径。医院是改革对象，改革内容涉及医院的决策机制、运行机制、人事管理和监督机制，这些都触 碰到了医疗卫生制度的“症结”。凤凰医疗集团作为专业化公司，可以为公立 医院改革提供资金支持、管理协作和专业技术。门头沟模式为PPP模式在我国医疗卫生领域的应用提供了借鉴的模板。

　　医疗行业探索性开展特许经营。在某些垄断行业，公共品只能由政府提 供，因此其天然具备特许经营权。然而，目前公共医疗服务虽然以政府为主导，但政策同时鼓励社会资本办医，公共医疗服务并非为政府所垄断，医疗服务 只能称之为准公共品，就公共医疗服务本身而言并不天然自带特许经营权。

　　但是公立医院的医疗技术团队和学科优势带来了一定的品牌效应。因此，笔 者认为公立医院自身品牌可以探索进行特许经营。2014年10月，北京市政府 发布《关于促进健康服务业的实施意见》，首次提出医疗领域“特许经营”这 一概念，安贞国际医院首次试水医疗行业特许经营。然而，北京市提出的在 医疗领域开展“特许经营”的模式更侧重于公立医院品牌输出，适合大型知 名的公立医院，对于实力有限的地方性公立医院则很难操作。作者认为，对 于地方性公立医院可以进行反向操作，即探索通过特许经营方式引进社会资 本的医疗资源和先进的医疗管理团队。

　　汕头潮南民生医院由香港企业家吴镇明先生投资兴建，委托汕头大学医 学院第一附属医院全面经营管理，是一所按“三级医院”标准设计和配套建 设的大型综合性中外合资医院。2011年7月，在总结5年托管实践的基础 上，广东省卫生厅、中山大学、汕头市和汕头市潮南区有关部门决定，在汕 头潮南民生医院导人PPP模式。与传统的医院托管相比，汕头潮南民生医院 的PPP模式最大的不同是引入了政府这个角色。潮南区政府、汕头大学医学 院第一附属医院作为政府公共部门，汕头潮南民生医院作为民营部门，达成 合作伙伴关系。三方共签协议，确立由汕头市潮南区政府与汕头潮南民生医 院共同委托汕头大学医学院第一附属医院进行经营管理的关系。

　　独特的托管模式在国内开创了先河，医院引入PPP模式至今，成效显著， 由于角色明晰，目标一致，医院1年内便实现了运营的收支平衡。医院不仅 为潮南区百姓提供了优质、方便、及时的医疗卫生服务，同时也真正解决了“看 病难”问题。先后被中国医院协会和健康报社等授予“全国诚信民营医院”、“群 众满意医院”、“全国百姓放心医院”等荣誉称号。

　　汕头潮南民生医院项目是典型的交钥匙工程（EPC，Engineer- Procurement-Construction/Tumkey，设计一采购一施工/交钥匙），汕头大学 医学院第一附属医院对医院进行托管，该院的管理和医疗团队全部来自于托 管方，换言之，投资方不参与、也不干预医院的运营和管理，各方责任明确。 政府作为监管者，保证汕头潮南民生医院实现提供可及性公共卫生服务的创 216 建目的，对汕头大学医学院第一附属医院的经营行为和公益性责任进行监督;汕头大学医学院第一附属医院根据合约派出管理、医疗、护理核心队伍组成管理团队，将有效的经营机制、科学管理手段、技术力量输入汕头潮南民生 医院，使其迅速树立优质品牌；汕头潮南民生医院则为汕头大学医学院第一 附属医院提供广阔的平台，并按照政府要求在适当满足投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务。

　　PPP不是一般性的合作，不是承包，不是双向转诊，也不是“传帮带”，而是成熟的对等合作伙伴关系。目前，民营医院发展极不平衡，多数规模小，投入不足，缺乏竞争力，无法吸引人才。因此，不具备PPP合作基础，政府 无法全面介人。潮南民生医院的迅速发展，得益于强强联合、优势互补，是 大型公立三甲综合医院与中外合资性质民营医院的“联姻”。潮南民生医院资 金充裕、灵活性强，且具备较强的创新能力，汕头大学医学院第一附属医院 拥有雄厚的技术力量、先进的管理模式和丰富的管理经验，通过公立大医院 技术、管理与民营资本的结合，实现了资源的有效配置。

　　PPP模式讲究长期合作、权责明确、利益共享、风险共担，允许提供给 社会资本合理的投资回报。但就目前公立医院PPP案例而言，社会资本参股 的公立医院多定性为非营利性医院，受制于非营利性医院的收益不允许用于 股东分红的规定，一般没有明确的投资回报设计或者回报来源难以满足要求，而政府多以私有化或者股份制改革方式处理，财政不支付可行性缺口补助，在一定程度上影响了社会资本参与医疗行业PPP项目的积极性，也存在不规 范运作的风险。

　　2004年11月，由广州市第一人民医院与广济医疗器械有限公司合作建立 的广州广和医院在广州成立。这是广东省首家PPP医院。医院自试营业以来， 已经基本达到运营平衡，成为广州市职工医疗保险定点医院。

　　广州广和医院是实施PFI模式的成功案例。它由广州市第一人民医院与 广济医疗器械有限公司合作建立。广和医院有自己的独立法人，实行自主经 营、自主管理、自主分配原则。广州市第一人民医院负责提供品牌和业务用房， 并在技术力量上给予支持，广济医疗器械有限公司提供资金和业务管理。合 作双方根据合作协议进行利润分成，完全与市场机制接轨。

　　这是一种灵活的PFI ( Private-Finance-Initiative )模式。它将公立医院的 品牌和技术优势，与民营企业的资金优势和灵活经营相结合，优势互补，强 强联合，起到了 1+1大于2的效果。通过对公立医院不同环节采用不同的 PPP管理模式，可以有效解决政府投入不足问题，提高公立医院经营管理效率， 让公共资源得到更加合理的配置，推动创新。但在PPP模式的实际应用方面， 也存在着事业单位性质，公益性质，所有制性质，医生原有利益等诸多问题。 这些都需要我们不断地去调整、创新模式，不拘泥于条框的限制，并以社会 大众的利益为第一考量要素，政府和社会大众在医院PPP项目上，就能有更 多的选择与空间。

　　医院的性质目前有两种选择：营利性医院和非营利性医院。《关于城镇医 药卫生体制改革的指导意见》中规定政府不举办营利性医院，但明确公立医 院可以实行多种经营体制，以适应市场经济环境下产权实现多样化和政府职 能的转变。此外《中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》规定：鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构，满足群众多层次医疗服务需求。可见，目前的政策导向是政府鼓励社会资本 参与公立医院改制，考虑到坚持医疗事业的公共事业属性是医改的原则性要 求，且非营利性医院可享受较多优惠政策，因此，目前多数公立医院改制后 仍然定性为非营利性医院。而非营利性医院的收益只能用于医院发展，不能 用作股东分红，对投资人来讲，显然缺乏明确的收益回报机制。公立医院改 制成营利性医院在法理上是成立的，这种安排能够得到社会投资人的积极响 应。但营利性医院的定性较为敏感，存在影响社会稳定的风险。尤其是地方 性人民医院、中心医院等具备一定规模和影响力的公立医院，如PPP实施后 定性为营利性医院，则必将要面临来自医院职工和公众的强大阻力，在操作 的过程中必须慎之又慎。

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　　王守清 清华大学建设管理系教授/博导，清华大学国际工程项目管理研究院副院长、清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组组长、中国“基础设施和公用事业特许经营法”立法专家、国家发改委PPP专家暨专家委委员、财政部PPP专家、项目管理协会(PMI)全球项目管理学位认证中心中国副主席。 李 全 中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。 谭家才 谭家才律师，北京大成律师事务所合伙人，上海政法学院客座教授、校外硕士生导师。自2001年执业至今，执业年限超过15年，主要业务领域为证券与公司融资、知识产权与技术、争议解决。曾受邀参与国家发展改革委员会财金司举办的PPP融资政策专家研讨。经办某市海底隧道、污水处理以及餐厨垃圾处理等PPP项目，具有丰富的理论及实践经验。 杨荣南 国家发改委PPP专家，高级工程师，现任世界500强骨干企业副总经济师兼投资公司总经理、多个PPP项目SPV董事、董监事，国内知名PPP实战专家，多地PPP中心评审专家，专长于创新设计桥梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海绵城市等基础设施投资项目投融资模式，创新策划运作了多个国务院、交通部等部委示范PPP项目，项目出表率100%，设计策划的基础设施联合体表外融资模式、原则性谈判技巧被业界普遍认可和推广。